公安機關(guān)進行詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調(diào)查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份?，F(xiàn)因社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，有輔助支持的非人民警察身份人員提供公安機關(guān)日常運轉(zhuǎn)和警務(wù)活動，這些輔警為維護公共安全，有基本的執(zhí)法權(quán),但有別于人民警察，其沒有獨立的執(zhí)法權(quán)。
 

　　案例：2019年3月4日11時08分，許安某步行至武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)貿(mào)易一路進入一無名休閑店內(nèi)，與案外人熊XX約定以100元一次的價格發(fā)生性關(guān)系，雙方使用避孕套發(fā)生性關(guān)系后安某向熊XX支付100元現(xiàn)金，安某于11時16分許離開休閑店。
 

　　經(jīng)開公安分局沌陽派出所民警當(dāng)日對貿(mào)易一路視頻巡查，該派出所民警在附近將安某控制后于11時24分將其帶回貿(mào)易一路的休閑店內(nèi)。民警在對現(xiàn)場向安某及案外人熊XX進行詢問的過程進行了全程攝像，安某當(dāng)場自認使用避孕套與案外人熊XX發(fā)生了性關(guān)系，性交易的價格為100元一次。經(jīng)分別詢問，安某與案外人熊XX均承認當(dāng)天嫖娼賣淫的違法事實，經(jīng)開公安分局認定安某實施的行為系嫖娼行為，分局分別對兩人處以行政拘留十日的行政處罰，執(zhí)行期限自2019年3月4日至2019年3月14日，已執(zhí)行完畢。
 

　　安某對武公（開）行罰決字〔2019〕10835號《行政處罰決定書》不服，于同年4月2日向市政府申請行政復(fù)議，市政府于同年4月3日向安某作出并郵寄送達《行政復(fù)議申請受理通知書》，同日向經(jīng)開公安分局作出并郵寄送達《行政復(fù)議答復(fù)通知書》。經(jīng)開公安分局于同年4月17日向市政府提交《行政復(fù)議答復(fù)書》及相關(guān)證據(jù)材料。因案情復(fù)雜，市政府決定延長審理期限30日并向雙方當(dāng)事人送達《延期審理通知書》。2019年7月1日市政府作出武政復(fù)決[2019]第166號《行政復(fù)議決定書》，維持了經(jīng)開公安分局作出的武公（開）行罰決字〔2019〕10835號《行政處罰決定書》。安某仍不服，訴至法院，要求依法確認被告經(jīng)開公安分局作出的武公（開）行罰決字〔2019〕10835號行政處罰決定違法，撤銷被告市政府作出的武政復(fù)決〔2019〕第166號行政復(fù)議決定。

　　原審法院認為，依照《治安管理處罰法》第七條的規(guī)定，經(jīng)開公安分局負責(zé)其轄區(qū)內(nèi)的治安管理工作，具有作出案涉行政處罰行為的法定職權(quán)。依照《中華人民共和國行政復(fù)議法》（以下簡稱《行政復(fù)議法》）第十二條的規(guī)定，市政府對安某提出的行政復(fù)議申請具有行政復(fù)議的職權(quán)。本案中，經(jīng)開公安分局認定安某的違法行為屬于嫖娼行為，對其處以行政拘留十日的行政處罰，適用法律正確，處罰幅度適當(dāng)。市政府嚴(yán)格依照《行政復(fù)議法》的規(guī)定受理安某的復(fù)議申請，經(jīng)過法定程序在復(fù)議期限作出武政復(fù)決[2019]第166號《行政復(fù)議決定書》，并依法向雙方當(dāng)事人送達。市政府的行政復(fù)議行為認定事實清楚、適用法律正確，駁回原告安某的訴訟請求。
 

　　上訴人安某不服原審判決，向本院提起上訴稱：一、被上訴人經(jīng)開公安分局有放水養(yǎng)魚、釣魚執(zhí)法、串供交易之嫌。首先，案件證據(jù)城市監(jiān)控視頻顯示，被上訴人已對涉案休閑店進行實時監(jiān)控，知曉上訴人進出休閑店的準(zhǔn)確時間，但未直接抓捕，視為釣魚執(zhí)法；其次，案件證據(jù)城市監(jiān)控視頻顯示，被上訴人在上訴人不在場的情況下，與案外人熊XX單獨相處近7分鐘，且無證據(jù)證明該期間發(fā)生的具體情形，即為暗箱執(zhí)法、串供交易，甚至制造涉案避孕套。二、本案事實不清，處罰程序違法。首先，被上訴人提交的第一組證據(jù)的3、4，第二組證據(jù)的2、3，第三組證據(jù)的10均不符合《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第五十七條及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第四十五條的規(guī)定，應(yīng)予排除；其次，被上訴人的承辦民警與城市監(jiān)控視頻中的辦案人員并不一致，并非涉案執(zhí)法行為的經(jīng)辦人，違反了《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第五十二、八十二條的規(guī)定；最后，被上訴人對上訴人威脅引誘，違反《治安管理處罰法》第七十九條的規(guī)定。三、原審判決適用法律錯誤。原審判決關(guān)于對涉案避孕套是否需要鑒定屬于自由裁量的表述，屬于適用法律錯誤。
 

　　被上訴人經(jīng)開公安分局辯稱：一、原審判決認定事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確。二、被上訴人所有的執(zhí)法過程均是公開的，不存在執(zhí)法人員引誘其進行嫖娼的情形。三、上訴人所稱被上訴人暗箱執(zhí)法和采取威脅和欺騙等非法手段沒有事實依據(jù)。被上訴人市政府辯稱：被上訴人市政府作出的復(fù)議決定事實清楚，程序正確，請求二審法院予以維持。各方當(dāng)事人向原審法院提交的證據(jù)均已隨案移送本院。本院審理期間，被上訴人經(jīng)開公安分局向本院提交了辦案民警和輔警的身份證明。二審認定的事實與原審判決基本相同。
 

　　本院認為，行政機關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)時，必須遵循行政規(guī)范，對直接影響行政相對方重大權(quán)益的行政行為實行嚴(yán)密的行政控制，以法定的形式設(shè)置若干程序規(guī)則和制度來控制監(jiān)督行政權(quán)利的運行，規(guī)范行政行為的實施過程，體現(xiàn)公正、公開、公平的原則。
 

　　《治安管理處罰法》即是由實體法與程序法共同組成，同時《中華人民共和國行政處罰法》和公安部的《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》對行政機關(guān)在行政執(zhí)法過程中的程序進行了專門制定。上述法律和規(guī)章均規(guī)定：公安機關(guān)進行詢問、辨認、檢查、勘驗，實施行政強制措施等調(diào)查取證工作時，人民警察不得少于二人，并表明執(zhí)法身份?，F(xiàn)因社會治安形勢發(fā)展和公安工作實際需要，有輔助支持的非人民警察身份人員提供公安機關(guān)日常運轉(zhuǎn)和警務(wù)活動，這些輔警為維護公共安全，有基本的執(zhí)法權(quán),但有別于人民警察，其沒有獨立的執(zhí)法權(quán)。

　　本案當(dāng)事人提交的證據(jù)除書證材料以外，還提交了城市監(jiān)控視頻和詢問時的錄像及截圖等視聽資料。結(jié)合兩者比對可看出，被上訴人經(jīng)開公安分局在執(zhí)法過程中，大多為輔警參與，在對上訴人安某實施抓獲過程中，其城市監(jiān)控視頻所呈現(xiàn)的內(nèi)容與被上訴人提交的兩份“查獲經(jīng)過”以及“現(xiàn)場筆錄”中載明的辦案民警或檢查人員均有出入，同時被上訴人的“詢問筆錄”上載明的“詢問人”也與錄像的內(nèi)容不相符，違反了上述法律法規(guī)規(guī)定的“人民警察不得少于兩人”等的規(guī)定。
 

　　被上訴人在查獲、詢問、檢查等實施行政強制措施等調(diào)查取證工作時，不符合行政程序規(guī)范要求的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第九十六條第（三）項規(guī)定，上訴人對此提出的上訴理由本院予以采信和確認，被上訴人市政府的復(fù)議決定和原審法院未對被上訴人經(jīng)開公安分局在作出治安管理處罰行為的程序進行嚴(yán)格審查，其適用法律錯誤。據(jù)此，依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第（二）項、第八十九條第一款第（二）項的規(guī)定，判決如下：
 

　　一、撤銷武漢市江岸區(qū)人民法院（2019）鄂0102行初257號行政判決；二、確認被上訴人經(jīng)開公安分局作出的武公（開）行罰決字〔2019〕10835號《行政處罰決定書》和被上訴人市政府作出的武政復(fù)決[2019]第166號《行政復(fù)議決定書》違法。本案一、二審案件受理費人民幣各50元，由被上訴人即原審被告武漢市公安局武漢經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（漢南區(qū)）分局和被上訴人即原審被告武漢市人民政府各負擔(dān)人民幣25元。本判決為終審判決。上海行政訴訟律所